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導讀：在中國，公務員分類管理沒有現成的道路可走，也沒有現成的經驗可搬，改革的廣泛共識需要逐步積累，這一問題也是人社部當前的工作之重。

2016年4月18日，深化公務員分類改革取得了新的進展——中央深改組第二十三次會議審議通過了《專業技術類公務員管理規定(試行)》和《行政執法類公務員管理規定(試行)》。會議指出，深化公務員分類改革，加快建立專業技術類、行政執法類公務員管理制度。要著眼于提高管理效能和科學化水平，確立體現工作性質和職位特點的職業發展通道，分類錄用、分類考核、分類培訓，突出對公務員特別是基層公務員的持續激勵，更好調動公務員積極性。

4月22日，人力資源和社會保障部新聞發言人表示，下一步，人社部將依據這兩個規定，結合不同類別公務員的工作性質和職位特點，依法有序平穩地推行公務員分類改革。

公務員分類改革，是一項關乎全國700多萬名公務員切身利益的改革。自2006年1月施行的公務員法明確規定“國家實行公務員職位分類制度”以來，我國的公務員分類改革已經走過十年時間。將專業技術類和行政執法類公務員分開，為兩類公務員分別建立各自的管理制度，是落實深化公務員分類改革內容的第一步。上述兩個規定的審議通過，說明這項“硬骨頭”改革即將邁出關鍵一步。

分類是科學管理的基礎

近150年來，無論是采用何種分類管理制度，世界各國均以實現公務員管理的科學化為最終目標，分類管理也因此成為實現科學管理的邏輯起點與實踐的第一步，成為科學管理的必然選擇。

分類能保證政府效率。與傳統行政組織不同，現代政府規模龐大，人數眾多，分工的細化導致職位工作基本都是專門性工作。因此，現代政府能夠指揮統一、協調一致、秩序井然，需要以專業為基礎的分類管理，以保證行政效率。

分類能準確激勵。受資源總量的限制，公務員對職數、物質以及其他激勵的需求與政府供給之間是一對長期矛盾。此時，激勵的準確性就顯得尤為重要。科學分類后，能充分考慮不同工作性質公務員的職位特性，以及其面臨的行政環境的復雜多樣性，也就能最大程度地提高激勵的準確性。

分類能兼顧多數人的職業發展。公務員的發展要走職業化道路，這是公務員管理科學化的基本結論，它解決了三個問題。一是嚴格的入口資格保證了公務員隊伍的整體素質。二是根據工作性質的不同設計的職務序列，為不同類別公務員提供了不同的職業發展空間。三是不同類別的職務晉升標準為公務員素質能力提升指明了方向。

早在1993年國家公務員暫行條例頒布之時，深圳市就曾以之為依據，借鑒香港的做法嘗試進行公務員分類管理。2006年，公務員法的出臺又為深圳的探索提供了一次重要機遇。2008年8月，國家公務員局將全國唯一的公務員分類管理試點的任務交給了深圳。

2010年2月，深圳市政府印發《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法(試行)》和《深圳市行政機關行政執法類公務員管理辦法(試行)》，公務員分類管理試點正式啟動。在一些垂直管理部門，如海關、環保、稅務等，也分別于2009年、2011年開展過不同形式的人員分類管理的探索。

四大問題疊加

我國公務員分類改革長期難以取得實質性進展的原因是多方面的。其中，理性精神不足、關系尚未理順、類別劃分模糊、改革推進路徑不明等四大問題的疊加，是遲滯改革的最重要原因。

其一，一些層級公務員分類管理的理性精神不足。中國的公務員制度沿襲于計劃經濟時代。多年來，我國的公務員制度改革沿著符合社會治理現代化要求的方向邁進，并取得了一定的成績。然而，分類管理的價值追求，要真正貫徹于公務員管理并具體轉化為公務員的日常行為，仍有相當長的路要走。

其間最為關鍵的問題有兩個。一是公務員既定的職位職責如何與現實更好結合。在目前各級行政機關的現實運轉中，各類公務員的崗位職責是確定的，但其實際的行政活動，卻更多是聽從上級判斷與安排，忙于大量的臨時性工作。這樣普遍存在的“管理現實”，與公務員分類管理的價值取向有所參差。

二是專業技術類公務員的制度設計，尚未完全以專業分工為基礎。2006年1月施行的公務員法，將公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等。其中，專業技術類公務員的等級制度，應以專業分工為基礎。原則上，上級對下級的權威只限于專業范圍，上級只能發布與工作有關的指令，下級也只在公務上有服從上級的義務。

然而在現實中，上級不僅有權指揮下級做與職位有關的工作，也可以要求下級做與職位無關的工作。這種上下級之間的權屬關系，與專業技術類公務員的專業分工關系，存在錯位。

其二，黨管干部原則與公務員分類管理之間的關系有待理順。黨管干部是黨的組織路線為政治路線服務的一項有力保障，是鞏固黨的執政地位的重要保證，是包括公務員制度在內的所有人事制度改革的基本政治前提。黨管干部原則與公務員分類管理之間，具有內在統一性：黨管干部是基本原則，分類管理是黨管干部原則的具體實現形式。

從當前的現狀和探索來看，如何處理好黨管干部原則與分類管理改革之間的關系，在實踐層面還存在認識誤區和思想顧慮。需要在捋清關系、達成共識的基礎上，持續積累經驗，創新管理方式。

其三，類別劃分標準在實際需要與科學性上如何漸進平衡。科學界定類別劃分標準，是實現公務員分類管理重要的切入點。公務員法將公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。這樣的分類主要是出于“管理的需要”，實際操作中較難判定某種職位到底歸于何種類別，有時只能采取“整建制”的方式劃定。

比如在環保系統，基層單位行政執法職位超過90%，該基層單位就整建制地劃為行政執法職位。稅務系統也將縣級以下機關所有職位一攬子劃為行政執法職位。這種方式表面上解決了問題，但由于類別沒有進一步細化，各類公務員只能按同一標準招考、考核、晉升，難免會出現管理錯位的情況，這對于公務員的職業發展而言是一種不公平。

其四，分類改革的推進路徑不明。從傳統的“大一統”式的干部人事制度，到公務員暫行條例再到公務員法，我國公務員分類管理的推進是漸進式的，其中的一些重大內容和細化規則，仍有待明確。比如，健全職務與職級序列是實現公務員分類的關鍵。分類改革如果只是將公務員分為三類，而不能合理地分離其“職務與職級”的實際功能，就無法體現職位的差異性。

“徒法不足以自行”，制度變革需要匯聚改革的內生與外在的推動力量。公務員分類管理，如何在推進過程中充分借助“自上而下”的推動并吸納“自下而上”的經驗，值得深入探討、持續探索。

抓住改革要害

事物總在發展變化中進步。《專業技術類公務員管理規定(試行)》與《行政執法類公務員管理規定(試行)》的審議通過，標志著公務員分類改革邁上了一個新的臺階。公務員分類管理才剛剛起步，未來的路依然很長。當前，抓住問題的要害，解決一些根本問題至關重要。

其一，系統設計、統一規則。公務員分類管理的推進，是整個政府改革框架中的一個有機組成部分，與政治體制改革、行政體制改革尤其是政府機構改革、政府職能轉變、干部人事制度改革等密切相關。因此，公務員分類改革需要在政治、行政體制改革的大系統中把握方向、措施、力度與進度。

一方面，政治體制改革、行政體制改革的總體框架，為公務員分類管理的推進設定了目標和方向。公務員分類改革不能脫離我國現實國情，必須與國家的政治、行政改革的需要保持一致。另一方面，公務員分類改革是一項“牽一發而動全身”的系統工程，統一規則是取得理想效果的必要條件之一。

統一規則，包括改革內容的統一設計與改革進程的統一安排兩個基本方面。改革內容的統一設計，要求各級政府以及政府各部門的改革方案不能“各吹各的號，各唱各的調”。中國是單一制國家，各級政府以及政府各部門的人事架構具有高度同質性，如果各級政府和部門各搞一套，或一個部門孤軍深入，必然帶來政府之間以及部門之間對應的脫節，出現彼此不適應的狀況。改革進程的統一安排，則要求各項改革措施在時間安排上能夠合理銜接，確保改革過程循序漸進，一環緊扣一環，一步一個腳印。

其二，能力建設與激勵保障并行，兼顧各方發展。毋庸諱言，公務員分類管理中的難題在于，推進這項改革中獲益各方的利益往往難以衡量。公務員分類管理是一次以制度變革為載體，提升公務員隊伍整體素質能力的重要契機，這當然對國家、政府、社會有利。

但是，這項改革要想順利推進，也必須對廣大公務員有利。因此，推進公務員分類管理必須在拓展公務員的職業發展空間、改善公務員待遇方面切實有所作為。這樣才能換來廣大公務員的肯定與支持，保證改革進程的順利進行。

其三，有條件的地方先行先試，積極試點，逐步推開。從推進公務員分類管理的具體方式來看，一步到位全面推開的條件還不具備。因此改革的基本走向，應是選擇人員結構比較有代表性、過去管理比較規范的地區或部門，如上海、北京等地或工商、海關、稅務等系統先行先試，然后再平穩有序地全面推開。

在中國，公務員分類管理沒有現成的道路可走，也沒有現成的經驗可搬，改革的廣泛共識需要逐步積累，社會各界對于實施公務員分類管理的成效也需要實踐成果來提供足夠的信心。因此，應鼓勵有條件的地方先行先試，“摸著石頭過河”，吸取教訓，總結經驗，少走彎路，標桿示范，凝聚共識，增強信心，真正探索出一條中國特色的公務員分類管理的成功道路。