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養老保險降費呼聲強烈，是在人口老齡化背景下代際利益矛盾凸顯的標志。李克強總理在兩會上明確表示，可以階段性地、適當地下調“五險一金”的繳存比例。

養老保險高費率是中國計劃經濟體制的遺留物，自1986年實行勞動合同制和養老保險繳費制以來，這個過渡期已持續了30年。解鈴還須系鈴人，只有厘清高費率的原因，有針對性地采取措施，包括結構調整和參數調整，并建立綜合治理機制，才能找到既合理降費又可持續發展的空間。

中國養老保險費率確實高

養老保險費率取決于五大因素，即：繳費基數、贍養比、領取年齡和養老金替代率，積累制度還要看貼現率，其中贍養比是最敏感的因素。

1986年中國尚未進入老齡社會，但由于國有企業職工年齡老化和退休早，養老保險改革之初的試行費率即高達17%~18%（見表1）。1995年，中國確定了“社會統籌”與“個人賬戶”結合的部分積累式養老保險模式，主要由企業承擔繳費責任（以國有企業為主），此后按照以支定收的原則不斷提高費率，特別是在1997年國企減員增效改革后，對提前退休職工的工齡實行視同繳費政策（轉制成本），至今沒有預算安排。企業費率高達工資總額的20%仍不能滿足養老金支付需求，職工按照個人工資總額的8%繳費，雖然計入個人賬戶，但資金被用于當期支付。另有上海市等老齡化嚴重的地區，養老保險費率高于30%。

OECD經合組織統計數據顯示（見表2），34個成員國的養老金平均稅費率約為20%，只有意大利（33%，2012）和西班牙（28.3%，2012）超過我國現行養老保險費率水平。目前，澳大利亞接近超級老齡社會，雇主養老金費率為個人工資的9%。2015年美國剛剛進入深度老齡社會，老遺殘持續收入保障金計劃的稅率為12.4%。在主要發展中國家，巴西養老金稅費率為31%，其余國家至少比中國低4個百分點。大多數國家由雇主和雇員各自承擔50%，或雇主略高于雇員，我國企業繳費責任是個人繳費責任的2.5倍。

基于老齡社會發展時間表觀察養老金稅費率，按照聯合國人口報告的標準，老齡社會發展包括進入、深度和超級三個階段。以65歲及以上人口為例，占比達7%時國家或地區進入老齡社會，屆時統計老年贍養比約為1∶10（10個勞動人口供養1個老齡人口），實際贍養比約為1∶5（5個納稅費人供養1個老齡人口），假設養老金替代率為社會平均工資的50%，養老金稅費率約為10%；占比達到14%時進入深度老齡社會，統計老年贍養比達1∶5，如果實際贍養比1∶3，養老金稅費率約為17%；占比達20%以上時進入超級老齡社會，統計老年贍養比約為1∶3，實際贍養比約為1∶2，養老金稅費率約為25%。基于1.5~1.8的總和生育率，排列部分國家和全球老齡社會發展的時間表（見表2），觀察其養老金稅費率，是研究老齡社會和銀色經濟的常識。

總之，在治理較好的國家，進入深度老齡社會初期的養老金稅費率約為9%~16%；進入超級老齡社會后的稅費率升至20%。2002年，德國頒布了《法定養老保險可持續發展法》，規定到2020年養老保險費率不得高于20%。默克爾上臺后，養老保險費率由19.5%升到19.9%，2010年又降到19.4%。中國正在接近深度老齡社會，28%顯然高于現階段費率水平。2013年，OECD經合組織預測結果顯示，基于現行政策，中國未來養老保險費率可能高達50%，這對中國經濟和社會的發展很不利。

中國養老保險降費需要有針對性的綜合治理

筆者認為，中國養老保險降費需要有針對性的綜合治理：

第一，國企欠賬還錢不能再拖。

導致企業高費率和職工繳費空賬運行的主要原因之一，即在國企改革中提前退休人員的視同繳費至今沒有預算。考慮當時國企改革的具體情況，無力躉交職工養老保險費的欠債是沒有辦法，可如今國企轉型近20年有了一定積累，還債理所應當。

第二，高費率低征繳率有待夯實費基。

目前，實際繳費基數僅為在職職工平均工資的60%左右，2011年養老保險實際征繳率僅為19%，近期仍在下降。長期存在這種情況的主要原因，一是利益相關人合謀，企業在申報費基時有隱瞞、職工知情不報（或不知情）、社保機構在核定費基時有妥協；二是養老保險費率高，迫使小微企業選擇降低費基的方式來減輕繳費負擔。如果降低費率與夯實費基，規范繳費制度，則會有更多企業參保。

第三，合理調整個人賬戶養老金計發月數。

目前個人賬戶養老金的計發公式依據第五次人口普查數據制定，當時國民平均壽命為71.4歲，60歲退休人員按照139個月計發個人賬戶養老金。2015年我國城鎮居民平均壽命達到78歲，在71.4歲以前提前去世人員的個人賬戶余額由家庭成員繼承，高于這個年齡的余壽個人賬戶養老金則由繳費企業和職工分擔，且負擔越來越重。所以亟待按照國民平均壽命建立精算平衡模型，動態調整個人賬戶養老金的計發月數。

第四，延遲領取養老金勢在必行。

領取全額基礎養老金的法定年齡是國民平均壽命減去領取養老金余壽的值，由此構建一個精算平衡模型。以2015年為例，我國居民平均壽命超過76歲，建議減去平均余壽15年，61歲是領取全額養老金的法定年齡。

第五，要提高統籌層級。

由于實行市級和省級統籌，各地區參保人口年齡結構不同，則費率不同。在勞動力流入的發達地區費率低，在勞動力流出的欠發達地區反而費率高。某民營企業從浙江地區向甘肅地區轉移時發現，企業養老保險費率由14%升到了20%。所以，養老保險在各地發展出現不平衡狀態，部分省市出現當期資金缺口，越來越依賴各級財政轉移支付；2015年，部分地區滾存余額達到3.4萬億元，其實是職工個人賬戶資金流向發達地區，如果扣除歷年財政補貼，養老保險基金已不能收支平衡；如果剝離職工個人賬戶復利計算的資金，養老保險基金已經負債運營。

因部分地區有結余，誤導決策者以為養老金支付沒有問題，結構性問題可能掩蓋總量問題，貽誤進行養老金制度結構調整的時機，增加政府養老金負債和社會風險。為此，黨的十八屆三中全會提出“職工基本養老金實現中央統籌”，盡管需要統一信息系統、界定基礎養老金水平、核定費率、強化征收和支付系統與監督機制顯得困難重重，但勢在必行。

第六，基礎養老金“面包”不能附帶“黃油”。

預期實現職工基礎養老金中央統籌，不能附帶個人賬戶，統賬結合模式需要在進口分離，建立國民基礎養老金的籌資機制，包括國家供款（國企紅利劃撥）、單位繳費和個人繳費。根據上年度家庭平均消費支出的一定比例界定基礎養老金，以收定支，將單位費率控制在10%~12%，確保中小企業得以參保。

第七，大力發展職業年金和企業年金，緩解基本養老保險高費率的壓力。

發達國家能夠將養老金稅費率控制在20%以下，需要建立控制費率機制。筆者使用聚類分析方法選擇19個OECD國家進行分類研究發現，在鼓勵生育、引進移民、延遲領取等措施之外，適度降低基礎養老金替代率（從55%以上降到40%左右），也是綜合治理機制中的重要環節。但在降低基礎養老金替代率的同時，必須另辟蹊徑補充養老金，使得勞動者辛勞一生之后的總養老金替代率不低于退休前工資的70%，實現老有所樂和提高老齡人口的購買力。因此，在降低費率的同時，要做大職業養老金和個人養老金，培育養老金機構投資者（受托人）、規范養老金市場、促進金融體制改革，按照生命周期配置養老基金資產，實現預期的保值增值目標。

第八，亟待依法明確職工繳費的屬性，部分為社會保險且不繼承，部分為個人繳費且實賬積累。

第九，整合個人賬戶可提高費率效應。

如果借鑒澳大利亞超級年金計劃的經驗，按照個人財務生命周期配置資產，鼓勵參保人用職業養老金和個人養老金與住房公積金合并購買首住房，實現住房公積金的保障功能；在完成購房計劃后，住房公積金轉化為職業養老金，鎖定賬戶和市場化運營，單位和職工稅前列支的費率均在2%~12%自主選擇，促進中小企業酌情加入第二支柱養老金計劃，完善養老金結構，是一舉多得的選擇。

（作者系清華大學就業與社會保障研究中心主任）

附表 我國養老保險費率改革的歷史沿革 (1986～2005年)

養老保險繳費水平

1986年，《國營企業實行勞動合同制暫行規定》

改免費型勞動保險退休金制為企業、職工繳費的養老保險，企業費率15%，職工費率2%~3%，總計17%~18%

1991年，《關于企業職工養老保險制度改革的決定》

國家、企業、個人三方共擔籌資責任

1995年，《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》

“統賬結合”制度實施，企業費率23%左右，職工費率3%，總計26%左右

1997年，《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》

企業費率降至20%，其中3%計入個人賬戶，職工費率升至8%

2005年，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》

企業費率20%，3%不再劃入個人賬戶；職工繳費仍為8%，總計28%

附表 典型國家老齡社會發展時間表和養老金稅費率

美國德國日本中國世界發達國家欠發達國家

進入階段（7%）1950195019702000費率28%200519502050

過渡時間65252525355030

深度階段（14%）2015費率12.4%197519952025204020002080

過渡時間1025510102020

超級階段（21%）20252010費率19.9%2010費率16%2035205020202100

*在部分國家可能發生例外的情況，如某年大量引進外籍勞動人口或領養國外孤兒，則導致勞動人口和兒童人口占比劇變。

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